Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) - Fase 2

PROJETO CONCLUÍDO EM 2015

Projeto

Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) – Fase 2

Responsável pelo projeto

Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio)                                              

Abrangência territorial

Todos os estados do Bioma Amazônia

Beneficiários

População residente nas unidades de conservação (UCs) e moradores do entorno; funcionários e instituições responsáveis pela gestão; conselhos gestores e municipalidades envolvidas nos territórios das UCs atendidas pelo programa

Objetivo

Apoiar a criação e a consolidação de UCs no Bioma Amazônia, de forma a assegurar a conservação da biodiversidade e a manutenção dos processos e serviços ecológicos da região

Valor total do projeto

R$ 164.294.880,00

Valor do apoio do Fundo Amazônia

R$ 19.949.058,91

Prazo de execução

48 meses (a partir da data da contratação)

 

Evolução do Projeto

 

Data da aprovação

8.12.2009

Data da contratação

22.4.2010

1° desembolso em 27.10.2010

R$ 4.999.230,90

2° desembolso em 26.1.2012

R$ 5.000.000,00

3° desembolso em 21.11.2012

R$ 5.000.000,00

4° desembolso em 27.8.2013

R$ 2.500.000,00

5° desembolso em 26.9.2014

R$ 2.449.828,01

Valor total desembolsado

R$ 19.949.058,91

Valor total desembolsado em relação ao valor do apoio do Fundo Amazônia

100%

 Site do responsável pelo projeto: www.funbio.org.br e www.programaarpa.gov.br

CONTEXTUALIZAÇÃO

As unidades de conservação da natureza (UCs) abrangem 26,6% do Bioma Amazônia. Além de exercerem papel fundamental na conservação da biodiversidade e na redução do desmatamento, as UCs desempenham papel relevante na manutenção dos valores culturais e sociais das populações tradicionais, na manutenção dos regimes fluviais e na estabilização dos climas regional e continental.

A instituição, no ano de 2000, do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) estabeleceu os instrumentos atuais de criação e gestão das UCs, bem como suas categorias. No âmbito federal, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO), criado em 2007, é o principal executor das atividades do SNUC. Cabe ao instituto propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as UCs instituídas pela União.

O programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) é considerado um dos maiores do mundo na esfera de conservação ambiental. A primeira fase do Programa Arpa, executada entre 2002 e 2009, apoiou a criação e a consolidação de 46 UCs, totalizando 23,4 milhões de hectares, além de ter apoiado a consolidação de outros 8,5 milhões de hectares de UCs criadas anteriormente. Foi também apoiada a criação e a implementação do SisARPA – sistema informatizado de coordenação e gerenciamento do Programa Arpa – e realizados 14 projetos comunitários nos entornos de UCs de proteção integral. Finalmente, foi feita a capitalização do Fundo de Áreas Protegidas – FAP, que até o início do projeto apoiado pelo Fundo Amazônia dispunha de R$ 51,2 milhões (US$ 29,6 milhões), para atuar como mecanismo para prover sustentabilidade financeira de longo prazo para as UCs consolidadas no âmbito do programa.

O PROJETO

A segunda fase do Programa Arpa, objeto de apoio do Fundo Amazônia, teve como objetivos principais apoiar (i) a criação de novas UCs em áreas de representatividade biogeográfica e a (ii) a consolidação de UCs existentes, com construção de infraestrutura básica, sinalização, proteção, monitoramento da biodiversidade, elaboração de plano de manejo e formação e manutenção de conselhos consultivos ou deliberativos.

O projeto também apoiou a construção de um planejamento estratégico para o conjunto de UCs, com estímulo à criação de mosaicos de gestão. Finalmente, como caminho para assegurar a sustentabilidade financeira das UCs, o projeto formulou estratégias de captação e de preservação do capital do fundo fiduciário constituído na fase 1 do Programa (FAP) e a busca de mecanismos alternativos para geração de receita para as UCs no longo prazo, resultando na construção da iniciativa Arpa para a Vida, que constitui a fase 3 do Programa Arpa.

LÓGICA DE INTERVENÇÃO

O projeto “Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) – Fase 2” se insere na componente “ordenamento territorial” (3) do Quadro Lógico do Fundo Amazônia e tem como objetivos específicos: “criação ou ampliação de UCs no âmbito do Programa Arpa” (3.1) e “consolidação das UCs existentes no âmbito do Programa Arpa (3.2)”. 

A criação e manutenção de UCs é uma das principais estratégias conhecidas de conservação das florestas e sua biodiversidade, contribuindo diretamente para a redução do desmatamento, e, no caso das UCs de uso sustentável, em que se compatibiliza a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais, contribui ainda para o desenvolvimento sustentável da região amazônica. Logo, os objetivos específicos do projeto em tela contribuem diretamente para o objetivo geral do Fundo Amazônia: “redução do desmatamento com desenvolvimento sustentável na Região Amazônica”.

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ATIVIDADES REALIZADAS

No período 2010 a 2015 foram criadas as UCs Estação Ecológica Alto Maués e Reserva de Desenvolvimento Sustentável Puranga-Conquista, com 668.170 hectares e 76.936 hectares respectivamente, bem como ampliada a Reserva Extrativista Médio Juruá que passou a contar com uma área de 286.932 hectares (ampliação de 33.705 hectares).

O projeto também apoiou a consolidação de 94 UCs com área de 52,7 milhões de hectares por meio da elaboração de planos de manejo, realização de reuniões de conselhos gestores de UCs, elaboração e implementação de planos de proteção e compra de equipamentos básicos para sua gestão, entre outros. Foi obtida ainda a consolidação de 10 UCs em grau básico (“Grau 1”) e de uma UC em grau avançado (“Grau 2”).

Define-se como sendo consolidação em “Grau 1” a consolidação que compreende, entre outros, os seguintes marcos referenciais: equipe técnica de no mínimo de dois funcionários; plano de manejo elaborado; conselho gestor (consultivo ou deliberativo) constituído; sinalização dos principais pontos de acesso à UC; plano de proteção elaborado e conjunto de equipamentos para a operacionalização da UC disponíveis.

Já a consolidação em “Grau 2” compreende, entre outros, os seguintes marcos referenciais: equipe técnica de no mínimo de 5 funcionários; conselho gestor (consultivo ou deliberativo) com funcionamento regular; processo de regularização fundiária com os seguintes marcos referenciais: termos de compromisso firmados para unidades de proteção integral ou concessão de direito real de uso para unidades de uso sustentável; e projetos comunitários implantados.

Visando à capacitação em gestão de áreas protegidas, 84 pessoas participaram de cursos técnicos realizados em parceria com o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), e 247 pessoas participaram de cursos de qualificação para a gestão dos recursos disponibilizados pelo Programa Arpa. Também foi apoiada a elaboração e adaptação de conteúdos para o projeto de Educação a Distância do Programa Arpa, em fase de implantação.

Foi, ainda, apoiada a implementação de 23 planos de ação visando o fortalecimento comunitário e o uso sustentável dos recursos naturais, com a participação das comunidades residentes dentro das UCs ou no seu entorno. Dessa forma, foram beneficiadas 18 comunidades não indígenas e cinco indígenas.

Foram aprimoradas ferramentas de gestão do Programa Arpa, com o desenvolvimento da versão off-line do Sistema de Gerenciamento do programa (SisARPA); a implementação de procedimentos para tornar mais eficiente a aquisição de produtos e serviços; a elaboração de estudos para a realização de contratos regionais visando ganhos de escala; reorganização do sistema de gestão financeira e atualização da página na internet do Programa Arpa em três idiomas (português, espanhol e inglês).

Por fim, foram realizados estudos e projeções de custos para consolidação e manutenção das UCs, que levaram à adoção de uma nova estratégia para a sustentabilidade financeira de longo prazo do Programa Arpa, denominada Iniciativa Arpa para a Vida, com a constituição de um fundo privado que dispunha ao final de 2015 de US$ 60,2 milhões.

Deve ser ressaltado que os recursos do Fundo Amazônia representam cerca de 12% do total dos recursos alocados ao Programa Arpa – Fase 2. Todavia, esse percentual poderá sofrer modificação até a conclusão da Fase 2 do Programa Arpa, prevista para 2017. Cabe mencionar que a Fase 2 do Programa Arpa também conta com o apoio financeiro do KfW (banco de desenvolvimento da Alemanha - € 20 milhões) e do Global Environment Fund – GEF (Banco Mundial - US$ 15,9 milhões)

ASPECTOS INSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVOS

O Programa Arpa logrou estruturar um arranjo de relacionamento interinstitucional que possibilitou a atores com posições e interesses diversos interagir de forma equilibrada em relação às alternativas existentes para o alcance dos objetivos do Programa. Foram estabelecidas importantes parcerias técnicas e financeiras entre o Governo do Brasil e o Governo da Alemanha – por meio do KfW e da GiZ, o Banco Mundial - no âmbito do Fundo Global para o Meio Ambiente – GEF, o WWF-Brasil, o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) e os governos estaduais da Amazônia: Amapá, Amazonas, Acre, Mato Grosso, Pará, Rondônia e Tocantins. A sociedade civil organizada também foi integrada ao arranjo institucional do Programa, por meio da participação em instâncias especificas para o seu monitoramento, controle e gestão.

O Funbio tem uma equipe de 73 colaboradores, dos quais 62% são mulheres. Desse conjunto, 26 indivíduos ocupam cargos de coordenação, sendo 81% do gênero feminino.      

INDICADORES DE RESULTADOS E IMPACTOS

Componente Ordenamento Territorial (3)

Objetivo Específico 3.1: Unidades de conservação (UCs) criadas ou ampliadas no âmbito do Programa ARPA

O processo de criação de uma UC é constituído dos seguintes marcos referenciais: consulta pública, diagnóstico da situação fundiária, diagnóstico ambiental, diagnóstico socioeconômico e instrumento legal de criação. 

     ·          Área de UCs criadas ou ampliadas com apoio do projeto (indicador de impacto)

A meta estipulada para esse indicador foi a criação de um total de 13,5 milhões de hectares de novas UCs.  Com a implementação do projeto, no período de 2010 a 2015, foram agregados 708.251 hectares de UCs criadas ou ampliadas. Todavia, quando considerado o Parque Nacional Nascente do Lago Jari, com 812.141 hectares, criado em 2008 e contabilizado no âmbito da fase 2 do Programa Arpa, o total de área de novas UCs criadas ou ampliadas monta a 1.520.392 hectares.

O projeto também apoiou outros processos de criação de UCs que, todavia, não atingiram todos os marcos para a sua criação. Um desses processos, que corresponde a uma área de 126.302 hectares, teve os estudos concluídos no final de 2014 e aguarda a publicação do instrumento legal de sua criação. Outros nove processos de criação de UCs deverão ter continuidade, correspondendo a 1.981.076 hectares.

Objetivo Específico 3.2: Unidades de conservação (UCs) existentes consolidadas no âmbito do Programa Arpa 

     ·          Área de UCs consolidadas em grau 1 (indicador de impacto)

A meta estabelecida para esse indicador foi de 23 milhões de hectares, sendo que foram consolidadas 10 UCs em grau 1 com 4.904.649 hectares. O baixo desempenho deste indicador decorre da exigência do atendimento simultâneo de todos os marcos referenciais relativos ao grau de consolidação almejado. Se consideradas as três UCs que dependem somente da alocação de mais um funcionário na sua equipe técnica, tem-se 13 UCs consolidadas em grau 1, totalizando 5.571.028 hectares.

Adicionalmente, outras 15 UCs, com área de 4.105.551 hectares, dependem apenas da elaboração ou revisão do plano de manejo (10 UCs) ou da implementação do plano de proteção (5 UCs) para alcançar a consolidação em grau 1.

Apesar do não cumprimento da meta, ocorreram consideráveis avanços em vários dos marcos referenciais do conjunto de 57 UCs apoiadas para fins de consolidação em grau 1, tais como o funcionamento de conselhos gestores (consultivo ou deliberativo, atingido por 85% das UCs), disponibilização do conjunto de equipamentos básicos para a operacionalização das UCs (87% das UCs) e sinalização dos principais pontos de acesso dessas unidades (85% das UCs).

     ·          Área de UCs consolidadas em grau 2 (indicador de impacto)

A meta estabelecida para esse indicador foi de consolidação de 9 milhões de hectares de UCs em grau 2.  No bioma Amazônia foi consolidada uma UC em grau 2 com 328.150 hectares, e fora do bioma foi consolidada uma segunda UC com 100.413 hectares, que todavia não está sendo considerada por não ter sido objeto do apoio com recursos do Fundo Amazônia.

O baixo desempenho deste indicador decorre da exigência do atendimento simultâneo de todos os marcos referenciais relativos ao grau de consolidação almejado, tendo havido maior dificuldade com relação ao atendimento dos marcos referenciais de demarcação das UCs, realização de inventário da biodiversidade e constituição de equipe técnica com no mínimo cinco funcionários. 

Apesar do não cumprimento da meta, ocorreram consideráveis avanços em vários dos marcos referenciais do conjunto de 38 UCs selecionadas para fins de consolidação em grau 2, tais como funcionamento regular dos conselhos gestores das UCs (atingido por 92% delas), instalações mínimas (66% das UCs) e levantamento fundiário (68% das UCs). 

     ·          Número de indivíduos capacitados na gestão de UCs (indicador de produto)

Foram capacitados 84 indivíduos para a gestão de unidades de conservação da natureza e 247 pessoas participaram de cursos de qualificação para a gestão dos recursos disponibilizados pelo Programa Arpa. 

     ·          Desmatamento anual nas UCs apoiadas pelo Programa Arpa (indicador de impacto)

Na tabela a seguir, elaborada com base nos dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), verifica-se que ocorreu uma redução de 37% do desmatamento nas UCs apoiadas pelo projeto quando se analisa a média da área desmatada no período 2011-2014 em relação à linha de base (2010). 

Visando qualificar os resultados desse indicador, buscou-se identificar um universo semelhante de UCs que não se beneficiou das intervenções do projeto, ou seja, foram selecionadas as demais UCs da Amazônia Legal que não receberam apoio do projeto.  Esse conjunto pode ser considerado como um grupo de controle para fins comparativos, no qual se verificou no mesmo período apenas uma redução de 8% na área desmatada.  Ou seja, o desmatamento das UCs apoiadas pelo projeto caiu à uma taxa maior (37%) do que a redução do desmatamento nas UCs não apoiadas (8%). 

    Área desmatada (km2)      
  Área UCs (km2) 2010
Linha de Base
2011 2012 2013 2014 Variação
2014 x 2010
Média 2011-2014
(km2)
Comparação
Média 2011-2014 vs
Linha de base 2010
Desmatamento UCs ARPA *(excluindo PE do Cantão)           526.916 117 77 63 74 79 -32% 73 -37%
Desmatamento UCs Não-ARPA *(somando PE do Cantão)           746.825 491 423 373 539 479 -3% 454 -8%

                                                                                                                                                                                                                    Fonte: BNDES, com base em dados do INPE

Cabe registrar que o Parque Estadual do Cantão integra o conjunto de UCs apoiado pela fase 2 do Programa Arpa, mas não está sendo considerado como integrante do conjunto de UCs apoiadas pelo projeto para fins dessa análise, por não se encontrar no bioma Amazônia conforme a Portaria MMA n° 96, de 27.03.2008, não obstante se tratar de uma área de transição ambiental entre o bioma cerrado e a floresta amazônica.

A figura a seguir mostra que ao longo da implementação do projeto houve redução da participação das UCs apoiadas pelo projeto no desmatamento total ocorrido nas UCs da Amazônia Legal.

FUNBIO ARPA 2 area desmatada 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                       Fonte: BNDES, com base nos dados do INPE

·          Volume de recursos financeiros capitalizados para o Fundo de Áreas Protegidas / Fundo de Transição (FT) da Iniciativa ARPA para a Vida (indicador de impacto)

Originalmente o projeto previa o apoio à gestão do Fundo de Áreas Protegidas para prover a sustentabilidade financeira de longo prazo das UCs consolidadas. Todavia essa ação foi revista em face dos modelos e projeções de custos desenvolvidos no âmbito do projeto, que apontaram para uma indisponibilidade de recursos para a consolidação plena e manutenção de todas as UCs apoiadas pelo Programa Arpa, se adotado o Fundo de Áreas Protegidas no seu formato de um fundo de capitalização permanente (“endowment fund”).

Por conseguinte, foi revista a estratégia de capitalização do Fundo de Áreas Protegidas, tendo este sido substituído pelo fundo de transição da Iniciativa Arpa para a Vida, um mecanismo financeiro que tem a natureza de um fundo de amortização (“sinking fund”).

A partir dessa nova definição foram transferidos recursos do Fundo de Áreas Protegidas para o Fundo de Transição (FT) da Iniciativa ARPA para a Vida, bem como realizadas novas captações para esse novo fundo.  No início da execução do projeto o Fundo de Áreas Protegidas dispunha de R$ 51,2 milhões (US$ 29,6 milhões), sendo que em 31.12.2015 o Fundo de Transição (FT) da Iniciativa ARPA para a Vida contabilizava R$ 235,4 milhões (US$ 60,2 milhões) em disponibilidades, ou seja, um crescimento de US$ 30,6 milhões, valor este um pouco abaixo da meta de US$ 46 milhões de capitalização adicional estabelecida originalmente para o Fundo de Áreas Protegidas.

Considerando o desempenho dos indicadores de criação, ampliação e consolidação de UCs, taxa de desmatamento das UCs apoiadas e desempenho do Fundo de Transição (FT) da Iniciativa ARPA para a Vida, pode-se concluir que o projeto apresentou resultados significativos, aquém, todavia, das previsões iniciais. Não obstante esse atingimento apenas parcial das metas estabelecidas, o fato é que os dados de redução do desmatamento nas 94 UCs beneficiadas pelo projeto são bastante favoráveis, evidenciando o sucesso do projeto em sua contribuição para o objetivo geral do Fundo Amazônia de redução do desmatamento. 

LIÇÕES APRENDIDAS

Foram apontados desafios e lições relevantes para o Programa Arpa – Fase 2.  Destacam-se os seguintes: (i) a escassez de recursos e, sobretudo, de pessoal para a gestão de UCs é estrutural e impacta qualquer iniciativa de aprimoramento de seu funcionamento; (ii) ao alocar um maior número de servidores públicos na coordenação do Programa Arpa foi possível assegurar o maior envolvimento dos governos em momentos críticos de sua gestão,  essencial para a boa execução do projeto; (iii) o enorme passivo de regularização fundiária permite que pessoas não autorizadas desenvolvam atividades incompatíveis com os objetivos das UCs, gerando conflitos pelo uso da terra e dos recursos naturais e (iv) durante a implementação do programa se mostrou necessário simplificar os protocolos para o monitoramento da biodiversidade, permitindo um avanço significativo na sua implementação, essencial para a gestão das UCs e a avaliação da efetividade dos esforços de conservação de uma amostra representativa da biodiversidade.

SUSTENTABILIDADE DOS RESULTADOS

A preservação dos avanços conquistados pelo Programa Arpa depende de uma série de variáveis, das quais se destacam: a necessidade de recursos humanos adicionais nos órgãos de governo responsáveis pela gestão das UCs e a garantia de recursos financeiros continuados para seu custeio e novos investimentos.

No que tange a sustentabilidade financeira do Programa Arpa, com base nos estudos e projeções dos custos para a consolidação e manutenção das UCs, foi elaborada e implementada uma nova estratégia denominada Iniciativa Arpa para a Vida, sob a forma de um fundo privado (Fundo de Transição) que ao final de 2015 contabilizava um saldo de R$ 235,4 milhões (US$ 60,2 milhões).    

Este fundo deverá disponibilizar os recursos necessários para o financiamento em longo prazo do Programa Arpa, de modo decrescente, já que se espera que nos próximos 25 anos haja uma elevação gradativa do aporte de recursos governamentais até a cobertura integral dos custos do programa.